第三节 公安机关外部执法监督
一、国家权力机关的监督
国家权力机关的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会对公安机关及其人民警察执法活动的监督。
人民代表大会是我国立法机关和国家权力机关，他们对公安机关及其人民警察执法活动的监督，以宪法和法律为依据，代表人民的意志，能引起广大人民群众和社会舆论的广泛支持，并且享有撤销法规、规章等规范性文件和人事罢免的权力，其监督权属干国家监督权，因而具有极大的权威性。
国家权力机关对公安机关及其人民警察的监督，主要通过以下途径实现：(1)通过制定相应法律、法规对公安机关及其人民警察行使职权的活动进行制约。(2)对各级政府制定的有关公安工作经费的预算、决算进行审查，作出批准与否的决定。(3)全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的有关公安工作的行政法规、决定和命令，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府有关公安工作的不适当的决定或者命令。(4)各级人民代表大会通过听取公安机关关于法律实施情况的报告，对法律实施情况进行检查，有权要求公安机关进行汇报，提出批评、意见、建议或者作出决定。(5)通过对公安工作中的违法违纪行为提出议案，要求公安机关报告有关情况，改正错误的、不适当的行为。(6)县级以上各级人大常委会，享有受理人民群众对公安机关及其人民警察提出的申诉和意见的监督权。
二、行政监察监督
行政监察监督，是指行政监察机关对公安机关及其人民警察执行法律、法规、政策以及决定、命令的情况和违法违纪行为所实施的监督检查。
行政监察机关是人民政府行使监察职能的主管机关，其主要任务和职能是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。公安机关作为人民政府的职能部门。人民警察作为国家公务员，都必须接受监察机关的监督。监察机关对公安机关及其人民警察的监督，具有政府行政监督的性质，是政府监督的重要形式。《行政监察法》对行政监察活动的基本原则和监察机构的设置、职权、监察程序等内容作出了明确的规定。
根据《行政监察法》关于行政监察机关职责的规定，监察机关对公安机关及其人民警察监督的范围是：(1)检查公安机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。(2)受理对公安机关和人民警察违反行政纪律行为的控告、检举。(3)调查处理公安机关和人民警察违反行政纪律行为。(4)受理人民警察不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。(5)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。
根据我国宪法的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，对国家法律实施的情况负有检察监督之责。人民检察院对公安机关及其人民警察的监督，主要是在诉讼活动中通过法定的程序实现的。人民检察院的监督，对于督促公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权，保障，公民的合法权益不受非法侵犯，维护国家法制的统一，都具有十分重要的意义。
人民检察院对公安机关及其人民警察实施法律监督，主要是通过刑事诉讼活动进行的，其内容和形式主要有：
(一)立案监督
立案监督，是指人民检察院对公安机关的刑事立案活动所进行的监督。
根据《刑事诉讼法》第87条的规定，人民检察院立案监督的内容是公安机关作出的不立案决定。提起立案监督的途径有人民检察院主动行使监督职权和被害人请求人民检察院行使监督职权。立案监督的形式是要求公安机关说明不立案的理由和通知公安机关立案，人民检察院认为公安机关对应当立案而不立案侦查的案件，或者被害人认为公安机关对应当立案而不立案侦查的案件向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由；人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。
(二)审查批捕
逮捕是刑事强制措施中最为严厉的一种，直接涉及公民的人身自由。为保障逮捕措施的正确适用，法律除规定了严格的条件之外，还规定了严格的审查批准和执行程序。《刑事诉讼法》第59条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”人民检察院通过行使审查批准逮捕权，依法作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定，对公安机关的侦查活动实施法律监督。
(三)审查起诉
审查起诉，是指人民检察院依法对公安机关侦查终结移送起诉的案件进行审查，依法作出提起公诉或不起诉决定的活动。
人民检察院审查起诉的主要内容有：犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确；有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；是否属于不应追究刑事责任的；有无附带民事诉讼；侦查活动是否合法。人民检察院应当按照法定程序和期限审查起诉，并根据起诉的条件分别作出提起公诉或不起诉的决定，对于犯罪事实不清、证据不足的案件，有权退回公安机关补充侦查。
(四)对公安机关侦查活动是否合法进行监督
监督的内容主要是发现和纠正以下违法行为：对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的；对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的；伪造、隐匿、销毁、偷换或者私自涂改证据的；徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的；故意制造冤、假、错案的；在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的；在侦查活动中不应当撤案而撤案的；贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孳息的；违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的；违反羁押和办案期限规定的；在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的。对公安机关侦查活动中的违法行为，人民检察院有权根据情节和后果，分别采用口头、书面形式提出纠正意见。对人民检察院发出纠正违法的口头通知或纠正违法通知书的，公安机关应当及时纠正，并将纠正情况及时通知人民检察院。
(五)执行监督
即对公安机关负责的执行刑事判决、裁定的活动实行监督，保障刑事判决、裁定的正确执行。其内容主要有：(1)对看守所收押、监管、释放犯罪嫌疑人、被告人的活动实行监督。(2)对拘役所收押罪犯的活动实行监督。(3)对看守所、拘役所暂予监外执行的执法活动实行监督。(4)对判处管制、剥夺政治权利罪犯的监督管理活动实行监督。在上述监督活动中，发现公安机关有违法情形的，应当依法提出纠正。
此外，人民检察院还通过参与行政诉讼对公安机关行使行政职权的活动是否合法进行监督，通过受理公民和社会组织对人民警察的违法违纪行为的控告、举报，追究违法、违纪的人民警察的法律责任，对公安机关及其人民警察的执法活动实施监督。
四、行政诉讼监督
行政诉讼监督，是指人民法院通过行使行政审判权，对公安机关及其人民警察的具体行政行为的合法性进行审查，促使公安机关及其人民警察依法行政的监督形式。《行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，人民法院对行政案件的审理，又称作对行政机关具体行政行为的司法审查，是对行政机关执法活动的司法监督。
根据《行政诉讼法》的规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(1)对拘留、罚款、吊销许可证、执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。(2)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。(3)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。(4)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。(6)认为行政机关没有依法发给抚恤金的。(7)认为行政机关违法要求履行义务的。(8)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
此外，人民法院还受理法律、法规规定可以起诉的其他行政案件。但公民、法人和其他组织对下列事项提起的诉讼，人民法院不予受理：(1)国防、外交等国家行为。(2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
社会监督是一种非国家性质的监督，虽然监督的主要方式是对公安机关采取的措施和作出的决定提出批评建议、对人民警察的违法违纪行为控告检举等，不直接产生法律后果，不具有法律上的强制性，但这种监督是国家机关监督的重要来源和重要补充，体现了人民直接参加国家管理、行使当家作主的权利，可以使公安机关的工作建立在广泛的群众基础之上。《人民警察法》第44条规定：“人民警察执行职务，必须自觉地接受社会和公民的监督。”体现了人民警察法的立法宗旨和原则。
为了更好地接受人民群众和社会各界的监督，加强公安队伍建设，公安部于1999年6月10日发出了《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》，决定在全国公安机关普遍实行警务公开制度。公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律、法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。主要包括执法依据和制度、程序、刑事执法、行政执法、警务工作纪律等。警务公开的形式和办法有：(1)通过报刊、电台、电视台等新闻媒介和其他现代化信息传播手段公布。(2)在公共场所和对外办公的场所设置公示栏、牌匾，或印发“警务公开手册”等形式公布警务公开的内容，向社会各界广泛宣传公安机关的性质、任务和职权，宣传有关公安工作和队伍建设的法律、法规和规章、制度。(3)公安机关基层单位要将群众常办事项所需手续、程序、时限等印成“警民联系卡”、“便民卡”或“明白卡”，还可以通过邮电部门设立电话查询服务，有条件的地方可在对外办公的场所，设立电脑触摸屏，方便群众查询和办事。(4)看守所、收容教育所、治安拘留所、强制戒毒所等监管场所要将被监管对象依法享有的权利和义务以及生活卫生管理制度等张榜公布。(5)通过口头告知的办法，使到公安机关办事的社会各界群众及时了解办事程序和要求，使被传唤对象或犯罪嫌疑人知道依法享有的权利。
2000年3月1日，公安部向社会公布了《关于加强公安队伍建设的十二项措施》，其中规定，从2000年3月1日开始，110报警台履行接受群众监督的新职能：凡群众发现公安机关、公安民警有违法违纪或失职行为的，可以直接拨打110进行监督投诉。这是公安机关完善监督机制，自觉、有效地接受人民群众监督，保障公安机关和民警依法履行职责、行使职权和遵守法纪的重要举措，对于改善和加强公安执法工作，树立人民警察的良好形象，密切警民关系，保证政令、警令畅通，及时发现、纠正公安队伍中的问题，提高公安机关整体执法水平，具有十分重要的意义。