第二节我国的土地权利体系及其设置指导思想和基本原则
本节主要内容：我国土地权利制度安排的指导思想和基本原则，我国土地所有权、土地使用权及土地他项权利的内容、特点。这都是要求掌握的内容。
我们在讲述我国土地权利制度的指导思想和基本原则之前，首先要对我国的权利体系的组成有个全面的了解，也就是本节第一部分的内容，这部分内容我们着重在于理解并灵活掌握相关概念。
一、权利体系的设置
土地权利体系设置是指由国家对土地权利的种类和内容做出规定。
上一讲我们提到一块土地上的权利可以有国家所有权、土地拥有使用权，如果该土地的使用权被用以向银行抵押贷款，那么便又附加了银行的抵押权。因此，对于人们在土地上发生的各种各样的权利必须要规范和理顺，也就是说需要国家站在全社会的角度对土地权利体系进行设计，通过法律对土地权利的种类和内容做出安排和规定。
不同的国家和地区，其土地权利体系的设置都有不同的种类和内容。同一国家和地区，在不同的社会制度下，或在不同的社会经济发展阶段，其土地权利体系的设置也往往不同。
我国刚解放时期的土地权利有所有权和他项权，所有权包括国有、乡村公有、私有，他项权包括典权、抵押权等。
二、我国的土地权利体系(包括土地所有权体系、利用权体系)
(一)所有权体系
根据我国宪法第10条的规定，我国现行的土地所有权有两种，即国家土地所有权和集体土地所有权。
1、国家土地所有权的性质。单从国家主体身份上看，国家除了政治权利主体和财产所有权主体(公权主体)的双重身份外，在特殊情况下(包括，发行公债、接受无人继承的遗产等)，国家也可作为民事主体(私权主体)参与民事法律关系。但在行使土地所有权上，国家不是民事主体身份，国家土地所有权是一种公权利。因为按照我国法律，土地所有权禁止转让，国有土地不能算作财产被交易，建立在公权利基础之上的《土地管理法》，也不可能是私法。
2、农村集体土地所有权含义比较模糊。最主要的是主体法律规定不明确。“集体”一词不是民法中的主体概念，根据《土地管理法》第10条的规定，“1、集体所有的土地依照法律属于村民委员会经营、管理;2、已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;3、已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。”
中央书记处农村政策研究室《关于稳定和完善土地承包制的意见》中指出：“乡、村合作经济组织的最高权力机构是社员大会或社员代表大会;其执行机构是社员大会选举产生的管理委员会，村合作经济组织管理委员会可以与村民委员会分立，也可以一套班子，两块牌子;乡合作经济组织管理委员会应与乡政府分立。”由于集体土地所有权主体的不明确，导致农村共有财产管理难以规范，常常出现以村民委员会僭越集体经济组织职能的现象，导致村级干部滥用权力，侵害农民的土地利益。
(二)土地利用权体系
利用权并不是一个规范的法律概念，它不过是所有权以外的土地权利的总称。我国目前的土地利用权的种类主要有：土地使用权和土地租赁权、土地抵押权、地役权、空间权、耕作权等土地他项权利。其中、土地使用权是我国整个土地利用权体系的核心。
1、土地使用权早在计划经济时期就已经产生，独立出来肇始于1990年国务院第55号令，即《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。根据该条例的规定，土地使用权一经登记，就具有对抗一般人的法律效力，并且可以转让、出租和抵押。至此，土地使用权已经具有物权的性质。
2、土地租赁权实际是指土地使用权租赁。土地使用权出租的概念，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
1)租赁权的客体是土地使用权。按照该条例第30条的规定土地使用权应具有出让国有土地使用权的条件，即出租人必须履行土地使用权出让合同。即意味着出租土地使用权是出让国有土地使用权权利客体的延续，虽然权利内容不同，但权利的行使范围及限制具有约束力和覆盖性。例如承租人转租土地使用权的，应经土地使用权人的同意。
2)出租土地使用权也应具备转让土地使用权的基本条件，按照条例第28条第二款的规定，未按照土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。该条件正是转让土地使用权的基本条件。民事法律原则上将其列为债法的规定之中。今后在相关的土地立法中，应在承继“买卖不破租赁”制度的基础上，提升其物权属性.
3、土地抵押权指的是土地使用权抵押。这里的土地使用权抵押是指土地使用权人以土地使用权作为履行债务的担保，当使用权人到期不履行债务或宣告破产时，抵押权人有权处分土地使用权，从中优先受偿。在我国，土地本身不能成为抵押权的标的。通过处分抵押权取得的土地使用权，要受土地所有权的限制，表现为土地使用权合同规定的条件和期限。土地使用权抵押的目的是通过它获得贷款，并利用贷款开发土地，使金融业渗透到房地产业之中，保障房地产业发展过程中的资金需求，同时也促进金融业的发展。
4、土地典权、地上权、地役权等在我国土地法律中尚没有规定。《民法通则》中规定的相邻权制度以及一些单行法规定的属于现代地役权内容的某些权利，例如采矿权、取水权、捕捞权、狩猎权、伐木权等。而地役权的范围广泛，而规则相对一致，因此对地役权进行统一立法应当是未来的发展方向。
三、我国土地权利体系设置的指导思想
1、 要实现土地权利设置的公平和效率。
2、要保障经济的可持续发展。
(一)要实现土地权利设置的公平和效率
土地权利设置得公平，则社会平衡和稳定;土地权利的设置突出了效率，则有于土地效益的充分发挥，有利于社会经济的较快发展。
土地权利设置是否公平、效率，对社会来说，谁所有土地无关紧要，至关重要的是土地使用的占有权、控制权和管理权，这些应与社会的经济、物质及社会福利相一致。土地权利的核心转移到土地权利的用益性，一定程度上摆脱了土地所有制性质的讨论，强调和突出其土地使用的效率，同时兼顾公平。
我国现行土地法律制度，并没有充分体现效率，公平性也不够。其依据是：
1、首先，根据我国现行法的规定，土地使用权都有期限(例外：划拨国有土地使用权和农村宅基地使用权)，届满连同地上物将被国家无偿收回(继续使用的条件：土地使用权人申请续期，重新缴纳土地使用权出让金)。这种做法，使投资者产生一定的心理压力和失望，影响其对土地的充分投资，诱发短期行为。
2、从权利结构上看，大陆法系国家的土地利用结构一般都有三个环节：国家对土地的最终所有权、私人土地所有权和私有土地上设定的用益物权。我国目前的土地使用权仍停留在地上权的水平，在土地使用权上还不能设置其他用益物权，使我国土地利用结构缺乏中间环节，在一定程度上限制了地产市场的完善，土地资源不能充分利用。
(二)要保障经济的可持续发展
土地权利的设置，应当有利于促进经济社会的可持续发展。这就要求，土地资源的配置和利用必须从客观物质生活条件出发，构建我国的土地法律体系。
现状：我国现行的土地立法是建立在以行政管理为核心的思想体系之上的，行政执法是土地资源开发利用的至关重要的因素。行政机关在土地法律关系中具有统领地位，它在制定土地利用规划，对土地利用活动行使管理权、监督权的同时，行使土地利用中违法行为的处罚权。但在土地法中未规定行政机关的权利和义务以及违法行为应承担的法律责任，直接影响了土地执法的效果。
我们认为土地权利设置的宗旨从根本上说就是要促进土地的合理利用，促进土地利用的整体效益(包括经济效益、社会效益和生态效益)最大化。我们在设置土地权利时，要注意综合考虑土地合理利用的这三项指标，努力从中寻找一个契合点，使这三项效益的总和即整体效益达到最大值。
四、我国土地权利体系设置的原则
(一)物权法定原则
土地权利属不动产物权范畴。土地权利的特征决定了土地权利的种类、效力、变动要件、保护方法等一般都只能由法律规定，不允许当事人自行约定。土地权利的设置坚持物权法定的原则，包括以下内容：
1)土地权利必须由法律设定，而不能由当事人任意创设。如我国的土地所有权、使用权、抵押权等都是由法律规定的。而不动产质权是我国法律不认可的。
2)土地权利的效力必须由法律规定。如我国抵押权的效力，抵押权要优于一般债权，抵押权人相互之间按照设定抵押是否办理登记或按照登记时间的先后享有优先权，这都是由法律规定的;
3)土地权利公示的方法必须由法律规定。土地属不动产，其权利转移的公示方式一般是登记，这必须在法律上做出规定。
(二)一物一权原则
一物一权原则是指在一物之上不得设立两个或两个以上的相互矛盾的物权，尤其不能设立两个所有权。
一物一权原则包含以下内容：
1)一物之上只能有一个所有权;
2)物权的客体只能是独立有体物;
3)一物之上可以设立若干个可以相容的物权。如在某块土地上可以附设所有权，此外还可附设使用权、抵押权等，这几种权利并不矛盾，因此可以同时并存于这块土地上。再如，同一块土地上也可附设若干个抵押权，只要其清偿顺位清楚即可。
我们看2004年的一道多选题：
我国土地权利设置一物一权原则的具体含义(ACD)
A.一物之上只能有一个所有权
B.一物之上只能有一个物权
C.一物之上可以有若干个可以相容的物权
D.物权的客体只能是独立的有体物
E.一物只能由一个人所有
(三)土地权利变动公示、公信原则
公示原则是在土地权利变动时，将变动的事实通过一定的方式公示于众，使第三人知道该土地权利变动的情况。土地变动公示于物权的排他性和优先力。公示原则和公信原则相互补充，共同保障交易安全。公示原则的作用在于，通过将有关情况公示于众，使第三人在进行交易时，了解该物权的变动，判断权利的真实与否，避免产生不必要的利益损害。物权公信的作用在于，即使公示的内容与物权的实际状态不相同，只要交易活动是按照提供的公示的信息进行的，则法律就按公示所确定的内容来保护第三者。
(四)从实际出发的原则
土地权利的设置是土地权利制度建设和土地制度建设的核心内容，同时在国家经济制度建设中也占有举足轻重的地位。
当前，构建我国的土地权利体系，坚持从实际出发的原则，要重点把握好两点：1)社会主义市场经济体制已在我国初步确立，并将在今后进一步健全和完善，土地权利的设置要同我国社会主义市场经济发展的要求相适应，积极促进社会主义市场经济的发展;2)要尊重我国土地权利变迁发展的历史和现实，要与宪法精神和社会已普遍接受的法律原则相一致。
(五)土地用途特定原则
《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。国有土地使用权可以按照特定的用途以划拨、出让、租赁、投资作价人股等方式取得，也可以由单位或者个人承包经营。集体土地由单位或者个人以承包合同方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，也可以用于居民宅基地或以投资人股、租赁等方式确认土地使用权。土地用途管制使土地使用权不同用途之间的改变，应依法办理批准和登记手续。
例题、我国国有土地所有者代表实现国家土地所有权的基本方法包括国有土地使用权(ABCE)
A.出让
B.租赁
C.划拨
D.抵押
E.作价出资入股
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