第一节 按等级折算的原则与发展方向
开展补充耕地按等级折算工作真正的目的在于，通过土地开发整理提高补充耕地的质量，确实达不到被占耕地质量的才进行折算，最终实现耕地占补前后生产能力的平衡。
按照等级折算须坚持四项原则
在这一思想的指导下，从按等级折算的主要目标、工作基础、以及补充耕地项目的选择和设计等方面，确定了以下四个基本原则：
耕地生产能力平衡。实行耕地占补平衡，最重要的是耕地生产能力的平衡。在进行补充耕地数量质量按等级折算时应以耕地生产能力作为折算的基础和依据。当补充耕地的生产能力确实达不到占用耕地的生产能力时，就要增加补充耕地的数量来抵顶质量。
与农用地分等成果相衔接。全国各省（区、市）已完成或正在开展的农用地分等定级工作成果和方法，较客观地反映了各地区耕地生产能力。补充耕地数量质量按等级折算，应充分运用农用地分等定级成果和方法。各省（区、市）补充耕地等级折算系数的测算必须与被占用耕地等级挂钩，确保等级折算系数能反映农用地等别之间的产能差异。
占补耕地等级接近。补充耕地尽可能在被占用耕地所处的标准耕作制度二级区内选择，如果补充耕地确实无法实现与被占用耕地等级相同，难以保证补充耕地质量的，应当选择与被占用耕地等级接近的耕地。原则上补充耕地等级不低于被占用耕地3个等级，对应到粮食生产能力大概是150公斤/亩左右。
项目设计技术经济合理性。在补充耕地的土地开发整理项目初步设计中，应根据当地实际，在技术经济条件合理的情况下，适当提高补充耕地等级。既不能为盲目提高耕地等级而脱离实际条件，也不能为节约开发成本而降低设计标准。
按等级折算技术体系的完善
补充耕地数量质量实行按等级折算是一项政策性、技术性都很强的工作。随着折算基础工作的陆续完成以及试行工作逐步开展，按等级折算技术体系将得到进一步完善。
耕地等级评定还有很大完善空间。由于农用地分等工作尺度较小，最大比例尺一般为1：50000至1：100000，而建设占用耕地一般为几十公顷，有的甚至更小；另外，农用地分等的评价因素侧重自然方面，如气候、地形地貌、土壤等，基础设施条件、耕作便利条件等方面的因素考虑较少，因此有条件的地方今后可以考虑在农用地分等成果的基础上根据耕地的具体条件进行适当修正来确定占用耕地的等级，并在考虑相应修正因素的基础上，对补充耕地等级进行鉴定。另外，目前的评价体系没有考虑污染因素，一方面是为防止一些地方为了降低被占用耕地等级而实现少补耕地的目的先将被占用耕地进行污染的不良倾向，另一方面考虑到污染方面的数据资料难以获取，所以规定污染因素不纳入此次评价体系。但从生态建设与生态安全的角度出发，污染因素将会作为耕地质量评定的一个重要方面。
等级折算系数的完善与发展，为核算全国耕地生产能力提供参考依据。等级折算系数是在农用地分等成果基础上建立的，待农用地分等成果的国家级汇总工作完成，国家统一的农用地等别体系建立后，就可以制定全国统一的折算系数。即便全国统一折算系数制定完成，也要在合适的范围内考核耕地占补平衡，确保补充耕地质量和生产能力。另外，全国统一折算系数的制定，主要为核算全国的耕地生产能力提供参考和依据。
第二节 促进耕地质量建设和节约集约用地
补充耕地数量质量实行按等级折算是为严格执行占用耕地补偿制度，切实解决当前耕地占补平衡工作中存在的“占优补劣”问题而提出的一项重要措施。该项措施的提出，使不少地方形成了几种不正确的认识：一种观点认为既然可以按等级折算，那么补充耕地的质量就可以差一些，以量抵质就合法化了；还有一种观点认为既然以实现粮食生产能力平衡为目标，那么就能够以提高补充耕地质量来减少补充耕地数量，实现以质抵量。这两种认识都是片面的，没有站在全局高度来看问题，因此我们要澄清这两种错误认识，正确理解按等级折算的深刻内涵。
按等级折算是促进耕地质量建设的手段。我国人口多、耕地少、后备耕地资源不足，这些决定了我们既不可能无限制地通过增加补充耕地数量来抵顶质量，也不能总是占优补劣，否则必将导致耕地质量总体水平不断下降，严重影响我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。因此，国家提出按等级折算，并不是鼓励以量抵质，而是希望通过该项举措促使各地进一步加大耕地质量建设力度，努力提高补充耕地的等级。所以，在提出占补耕地按等级折算的同时，对补充耕地等级和被占用耕地等级之间的差距也有一定的要求，并不是说用多差的地都可以补，只要进行折算就行。这就促使各地必须在加强耕地质量建设上下大力气，通过加大资金投入，提高工程建设标准，提升补充耕地的等级。
按等级折算是促进节约集约用地的手段。按等级折算是以实现耕地占补前后生产能力平衡为目标，理论上讲当补充耕地等级高于被占用耕地等级时，可以减少补充耕地的面积，但从我国目前的发展阶段看，建设用地需求量很大，保护耕地资源的压力很大，必须坚守18亿亩耕地红线，所以现阶段不允许以提高补充耕地质量来减少补充耕地数量，就是说即使补充耕地等级再高，也必须占一补一。这能够有效促使那些经济条件好、发展快、后备耕地资源不足的地区走节约集约用地之路：不该占的就不占，必须占的尽量少占，能占差地的就不占好地。
基于以上方面的思考，确定按等级折算的指导思想为：“一个不提倡、一个不允许”，即《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》文件明确规定，“根据我国生态环境建设的需要，受后备耕地资源不足的制约，不宜倡导用直接增加补充耕地数量抵顶质量；为确保土地利用总体规划确定的耕地保有量不减少，在现阶段，不允许以补充高质量耕地为由来减少补充耕地数量。”因此，按等级折算应立足于“占一补一”，即通过对补充耕地的土地开发整理项目优化设计，增加资金投入，提高项目工程建设标准，努力提升补充耕地的等级，使补充耕地等级达到被占用耕地的等级；受自然条件等因素影响，补充耕地确实无法通过技术经济方法达到被占用耕地等级的，须按照粮食综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法进行等级折算，增加补充耕地面积。
第三节 按等级折算基础工作是关键
按等级折算基础工作所形成的“一表、一图、一方法”，是实施折算的重要基础和依据。因此，折算系数是否科学合理，等别分布图是否客观实际，等别评定方法是否科学可行，直接关系到按等级折算的实施效果。通过折算基础工作，各地建立了全省统一的等级折算系数表。
一表、一图、一方法
“一表”即等级折算系数表。等级折算系数测算的关键是调查各等级耕地样点的粮食生产能力水平，通过建立不同耕地等级与粮食生产能力的对应关系，计算各等级粮食生产能力之间的相互比值，即形成等级折算系数表。因此，折算系数测算过程中调查样点的选择十分重要，要充分体现分层抽样的原则，即不仅在空间分布上要有代表性，而且不同等级耕地中均要有一定数量的样点分布。
“一图”即农用地利用等别图。主要用于确定被占用耕地的等别。由于农用地分等有三个层次的成果，即自然等、利用等和经济等，考虑到利用等是反映平均利用水平条件下耕地的实际生产能力，所以确定使用利用等作为按等级折算的基础。在确定被占用耕地等级时，可以根据被占用耕地所在的农用地分等单元，直接查找农用地利用等别图，无需重新评价。
“一方法”即补充耕地等级评定方法。为避免过多地增加各地工作量，提出采取“虚拟”评定的方法，即在补充耕地土地开发整理项目初步设计阶段，设计人员要依据设计条件，按照农用地分等方法评定补充耕地可达到的等级，项目竣工验收时达到项目初步设计条件的，即可认定补充耕地等级，无需再进行实地评定。
以上三项任务中，“一图”直接借用农用地分等工作的成果图，“一方法”也是采用农用地分等方法，参数确定、因素选择等方面与分等一致。所以折算基础工作的最主要任务是等级折算系数表的制定。
各省等级折算系数基本符合实际
从全国的情况看，各省（区、市）等级折算系数基本符合实际。最大等级折算系数是最好耕地单产水平与最差耕地单产水平之比，反映了省域内耕地生产能力的差异程度。全国最小的最大等级折算系数出现在上海市，为1.41，最大的出现在新疆，为8.31。上海市所辖县（区）较少，且同属一个标准耕作制度二级区，气候条件无明显差异，自然条件差异也较小，因此，最大等级折算系数较小；新疆由于面积辽阔，南北、东西跨度较大，跨越多个标准耕作制度二级区，气候差异大，自然条件差异大，因此最大等级折算系数较大。
从最大等级折算系数的分布情况来看，基本符合我国自然条件的差异状况。西部的最大等级折算系数相对较大，东部的最大等级折算系数相对较小，中部居中。这与我国西部自然条件差异大，东部相对比较均一的状况是吻合的。
为进一步检验各省（区、市）测算的等级折算系数，有关农业方面的专家对各省（区、市）的最高、最低标准粮产量分布情况进行了多次论证，最终确定了各省（区、市）的最高、最低标准粮产量分布，以此测算各地专家估计的最大等级折算系数。与各地实际调查和测算的结果相比，各地普遍存在抬高低等别农用地标准粮产量水平、压低高等别农用地标准粮产量水平的现象，导致各地测算的最大等级折算系数低于专家估计的最大折算系数。各地的最大折算系数从横向上比，省与省之间的差距基本符合实际，但纵向上比，每个省的测算值与专家估计值还是有一定的差距。这主要因为各地认为按等级折算给耕地占补平衡工作带来了很大压力，尤其是一些后备耕地资源不足的省份。实际上，最大等级折算系数只是反映省域内耕地生产能力的差异程度，在实际耕地占补平衡工作中不允许以最差的地去补 最好的地，所以等级折算系数有待在试行工作中进一步检验和完善。
需要说明的一点是，当时在部署开展折算基础工作时，有部分省份农用地分等工作尚未完成，通过采用简易方法建立全省农用地等别序列来制定等级折算系数表。截至目前，其中大部分省份已经完成了全省的农用地分等工作，所以应该按照全省农用地分等成果重新调整和更新等级折算系数表，以便在折算试行工作中应用。
第四节 按等级折算试行工作中的有关问题
按等级折算试行工作的主要目的是检验各省（区、市）折算基础工作成果，研究和总结折算的操作方法和实行折算后耕地占补平衡有关工作，为全面推行折算奠定基础。
一份实地调查所反映的问题
最近，华中某省运用按等级折算基础工作成果，对该省2005年度建设占用耕地项目与补充耕地项目进行了按等级折算调查。2005年，全省建设用地项目共256个，通过116个土地开发整理项目补充耕地。调查发现，有93个建设用地项目补充耕地等级不低于占用耕地等级，占全省项目的1/3强；有163个建设用地项目补充耕地等级低于占用耕地等级，占2/3弱，这表明“占优补劣”现象比较普遍。
对其余163个补充耕地等级低于被占用耕地等级的建设用地项目，选择了其中89个项目进行调查。根据实地调查情况推算，2005年全省有128个建设用地项目补充耕地等级比占用耕地等级低1～4个等，占全省建设用地项目的50%；有35个建设用地项目补充耕地等级比占用耕地等级低5～7个等，占全省建设用地项目的14%。综上所述，根据折算系数应用原则，有86%的项目符合按等折算原则，原则上可以进行按等折算；14%的补充耕地项目，由于补充耕地等级比占用耕地等级低5～7个等，原则上属于不能进行按等折算，也就是属于禁止折算项目。
由于地形、地貌、土壤、气候等自然条件的差异，不同标准耕作制度二级区内耕地平均等级状况会有明显不同，跨二级区占补容易出现等级差异较大的情况。从二级区占补调查情况可以看出：该省以跨二级区补充耕地为主；同一个二级区占补相差1～4个等的比例，比跨二级区占补相差1～4个等的比例大，即同一个二级区内补充耕地总体情况好于跨二级区补充耕地。
从建设占用耕地项目各二级区分布情况来看，有84个分布在耕地质量等级较高的平原区，占调查项目的94％；有5个分布在耕地质量等级较低的丘陵山地区，占调查项目的6％。补充耕地项目则分布在全省各二级区，其中，在平原区补充耕地的建设项目15个，占调查项目的17％；在丘陵山地区补充耕地的建设项目38个，占调查项目的43％；在山地区补充耕地的建设项目36个，占调查项目的40％。由此可以看出，由于经济发展的需要，较大比例耕地质量等级较高的平原区的耕地主要用来进行项目建设，而耕地质量等级较低的丘陵山地区及山地区则主要作为补充项目的耕地来源。
按等级折算试行工作操作要点
为全面检验等级折算系数，耕地占补项目的各种类型都应涵盖到。试行工作通知中要求，项目类型应包括单独选址建设项目和城市建设用地项目（占用耕地面积分别不低于20公顷和10公顷）；耕地占补类型应包括本地（地级市范围）占补、本省易地（跨地级市）占补，根据情况还可选择不同耕作制度的地区之间的占补；补充耕地方式应包括“边补边占”和“先补后占”两种情况。另外，为试行按等级折算的全部操作程序，包括从项目申报开始到最后的耕地占补平衡考核，原则上要求以新开展的尚未报批的建设项目作为折算试行项目。
等级折算系数的具体应用应分区域对待。等级折算系数表中的各系数是不同等级耕地之间生产能力的比值。在具体应用折算系数表时，应分区域对待。补充耕地等级与被占用耕地等级相同，则占一补一，视为占补平衡；补充耕地等级低于被占用耕地3个等级以内的原则上可以进行占补折算；补充耕地等级低于被占用耕地3～5个等级的须谨慎占补折算；补充耕地等级低于被占用耕地5个等级以上的则禁止占补折算；补充耕地等级高于被占用耕地等级的应鼓励和表彰。
此外，如果占用耕地和补充耕地分别为多个等别，折算时首先应确保补充耕地总面积不减少。不能将占用耕地等别折算成一个综合等或平均等，应依据补充耕地与占用耕地等别接近的原则，将占用耕地各等别面积分别进行折算，确定补充耕地各等别的面积。